I. Antecedentes
El 2 de diciembre del año 2018 se celebraron elecciones al Parlamento de Andalucía. A estos comicios, entre otras candidaturas, concurrió la coalición Adelante Andalucía formada por Adelante Andalucía-Podemos-Izquierda Unida-Primavera Andaluza-Izquierda Andalucista. La coalición consiguió en aquellas elecciones diecisiete representantes, once de los cuales eran personas afiliadas o propuestas para la candidatura desde el partido Podemos y seis lo fueron por la formación de Izquierda Unida (IU). Los diecisiete quedaron integrados en el Grupo Parlamentario Adelante Andalucía.
Avanzada la XI legislatura, el 27 de octubre de 2020, el secretario de organización de Podemos Andalucía remitió un escrito a la portavoz del grupo parlamentario (IU) comunicándole que ocho de sus diputados (de aquel grupo de once) habían causado baja voluntaria en el partido Podemos, sin renunciar a su escaño, algo que les colocaría «en situación de transfuguismo»; a tenor de lo cual solicitaba que «causen baja en el grupo parlamentario y se dé traslado a la mesa del Parlamento de Andalucía para que adquieran la condición de diputados no adscritos». Un par de semanas más tarde la situación se repitió con otra diputada del grupo, por lo que fueron finalmente nueve (seis diputadas y tres diputados) los parlamentarios cuya expulsión del grupo se promovía desde uno de los partidos de la coalición.
La portavoz del grupo ejecutó la petición cursada por el secretario de organización de Podemos, comunicando a la presidenta de la Cámara que había procedido a dar de baja del grupo a los parlamentarios (entre ellas a la presidenta del grupo, la diputada Teresa Rodríguez, de baja maternal en aquel momento), «por haber causado baja en su formación política y no pertenecer al partido político/coalición electoral en cuya candidatura concurrieron a las elecciones»; instando a la Mesa a que les otorgara la condición de diputados no adscritos.
Antes de avanzar en los antecedentes del caso y en los fundamentos de la STC 93/2023, de 12 de septiembre, es necesario tener presente dos elementos:
Al tiempo de producirse los hechos, el artículo 24 del Reglamento del Parlamento de Andalucía (RPA) disponía, en lo que nos interesa: «1. Una vez producida la adscripción a un Grupo parlamentario en el tiempo y forma que se regulan en los artículos anteriores, quien causara baja en el mismo adquirirá necesariamente la condición de Diputado o Diputada No Adscrito. 2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, en cualquier momento el Diputado o Diputada No Adscrito podrá retornar al Grupo parlamentario al que hubiese pertenecido, siempre que medien el consentimiento y la firma de su Portavoz. […] 5. Los Diputados No Adscritos gozarán únicamente de los derechos reconocidos reglamentariamente a los Diputados individualmente considerados».
Es decir, en el RPA no se concretaban ni los motivos ni el procedimiento para causar baja de un grupo parlamentario.
- Escasas semanas antes del escrito que inició el proceso, el 21 de septiembre de 2020, la Comisión de Seguimiento del Pacto contra el Transfuguismo había consensuado políticamente lo que con posterioridad sería la III Adenda del Pacto, entre cuyos acuerdos se redefinía a la persona tránsfuga, entendiendo por tal a «los y las representantes locales, autonómicos y estatales que, traicionando al sujeto político (partidos políticos, coaliciones o agrupaciones de electores) que los y las presentó a las correspondientes elecciones, hayan abandonado el mismo, hayan sido expulsados o se aparten del criterio fijado por sus órganos competentes. Se considerará tránsfuga asimismo la persona electa por una candidatura promovida por una coalición, si abandona, se separa de la disciplina o es expulsada del partido político coaligado que propuso su incorporación en la candidatura, aunque recale en otro partido o espacio de la coalición, sin el consentimiento o tolerancia del partido que originariamente lo propuso».
Con estos mimbres, la Mesa del Parlamento acordó que los diputados dados de baja del Grupo Adelante Andalucía adquiriesen la condición de diputados no adscritos, entendiendo la mayoría de la Mesa que el órgano no podía cuestionar las afirmaciones de la portavoz que acordó la baja. En la decisión de la Mesa también pesó la interpretación analógica que se llevó a cabo de los arts. 23 y 24.2 RPA, considerando que si estos atribuyen a los portavoces la decisión sobre la incorporación y retorno de un diputado a un grupo, lo mismo debía ocurrir respecto de la expulsión o baja. El letrado mayor de la Cámara, que como el resto de los servicios jurídicos abogó en todo el proceso por la cautela y la protección de los derechos de los expulsados, se mostró contrario a esta interpretación, ya que en el caso de la expulsión la consecuencia era una medida restrictiva de los derechos del art. 23.2 CE.
Los parlamentarios afectados solicitaron reconsideración del acuerdo de la Mesa, alegando que el silencio reglamentario existente sobre la expulsión de diputados forzaba a interpretar que la misma solo podía ser acordada en el seno del grupo por mayoría. La Mesa reconsideró parcialmente su decisión inicial y requirió a la portavoz del grupo para que acreditase que los nueve diputados habían causado baja de aquel como consecuencia de su baja como afiliados en la que fue su formación política. La portavoz insistió en su actuación inicial, indicado que la expulsión del grupo de aquellos diputados fue la consecuencia de la baja voluntaria en su partido, entendiendo que, ante el silencio que guardaba el RPA al respecto, bastaba su aceptación como portavoz, sin necesidad de cumplir otros requisitos o acuerdos adoptados en el seno del grupo. En refuerzo del hecho que motivó la expulsión, la portavoz adjuntó documentación que serviría para acreditar el supuesto de transfuguismo político en que habrían incurrido los parlamentarios.
Los servicios jurídicos del Parlamento se volvieron a pronunciar en un informe del que pueden extraerse tres ideas fundamentales:
- El RPA guarda silencio sobre la competencia para acordar la baja de un miembro del grupo o el procedimiento para sustanciarla, pero tampoco otorga al portavoz la competencia para cursar tal baja, sin que quepa entender que si es al portavoz a quien corresponde aceptar una incorporación al grupo también se encuentra legitimado para lo contrario, puesto que la expulsión «se produce en una situación de conflicto dentro del grupo parlamentario, por lo que su resolución no resulta posible a través de la función representativa de portavoz».
- Las causas y procedimientos de baja deben ser las previstas en los estatutos o normas internas de funcionamiento del grupo, en atención a su potestad autoorganizativa.
- La Mesa debe limitarse a comprobar que «la baja ha sido acordada por el órgano competente con arreglo a los estatutos o normas de régimen interno y por las causas y con respeto al procedimiento establecidos».
No demasiada certeza para los derechos de los diputados afectados arrojó el informe jurídico anterior si se tiene en cuenta que el grupo parlamentario en cuestión no contaba con una norma interna de funcionamiento.
A la vista de lo anterior, el 18 de noviembre de 2020, la Mesa del Parlamento acordó que los nueve diputados adquiriesen la condición de diputados no adscritos, «habida cuenta de que ha quedado acreditado, con las consideraciones realizadas y la documentación aportada por la portavoz del grupo parlamentario, que los diputados afectados “han causado baja en el grupo parlamentario Adelante Andalucía como consecuencia de su baja como afiliados de su formación política”». En esa reunión de la Mesa ya la presidenta aludió al pacto antitransfuguismo aprobado, considerándolo el marco inspirador para resolver supuestos como el que se planteó cuando existen lagunas normativas. El 25 de noviembre la Mesa confirmó su acuerdo del día 18, reafirmándose en su papel pasivo, entendiéndose incompetente para valorar y decidir sobre la disconformidad que los diputados expulsados mostraban sobre la competencia y el procedimiento para acordar su baja. En supuesta defensa de la autonomía de los grupos parlamentarios, la Mesa se limitó a comprobar que se había producido la acción (baja voluntaria en el partido) que motivó la reacción de la portavoz (expulsión del grupo).
Contra los acuerdos del 18 y 25 de noviembre de 2020 interponen los nueve diputados expulsados su recurso de amparo. En primer lugar, entienden afectado su ius in officium por cuanto se les restringió hasta la irrelevancia sus posibilidades de actuación parlamentaria con su nueva condición. En segundo lugar, consideran que la posible expulsión de un grupo sin un procedimiento previamente decidido o aceptado por sus miembros vulneraría la prohibición de mandato imperativo del art. 67.2 CE. En tercer lugar, la Mesa se alejó de su deber de velar por que las alteraciones en la vida de los grupos con efectos externos se lleven a cabo con todas las garantías, salvaguardando el derecho fundamental a la participación política. En cuarto lugar, los acuerdos impugnados carecerían de motivación adecuada, desconociendo las diferencias entre partidos y grupos, sin que los primeros puedan afectar al ius in officium de los parlamentarios. A la tesis de los demandantes de amparo se sumó el Ministerio Fiscal. Por su parte, el Parlamento de Andalucía y el Grupo Parlamentario Adelante Andalucía solicitaron la desestimación del recurso. En julio de 2021 el grupo cambió su denominación a la de Unidas Podemos por Andalucía y quedó mermado a seis diputados, toda vez que dos diputadas inicialmente no expulsadas lo abandonaron y pasaron a ser no adscritas.
II. Fundamentación jurídica
Como hemos comentario anteriormente, la sentencia que nos ocupa aborda un recurso de amparo parlamentario interpuesto por varios diputados del Parlamento de Andalucía a quienes le fue asignada la condición de diputados no adscritos tras haber causado baja en su grupo parlamentario. Este análisis se centra en la aplicación del artículo 23.2 CE y del artículo 24.1 RPA. El TC realiza un exhaustivo examen sobre cómo los acuerdos parlamentarios impugnados han afectado el núcleo esencial del derecho de representación política de los demandantes.
A. Respeto a la autonomía parlamentaria y configuración legal del derecho de representación
El TC, al fundamentar este recurso, hace hincapié en la necesidad de respetar la configuración propia de la jurisdicción de amparo y minimizar cualquier intromisión en el principio de autonomía parlamentaria, tal como reconoce el artículo 72.1 CE. Este enfoque se ha mantenido en precedentes como las SSTC 66/2021, 137/2021, 38/2022, 96/2022 y 65/2023. La esencia del análisis del TC es verificar si los acuerdos impugnados han incidido en el núcleo esencial del derecho de representación política de los diputados demandantes de amparo.
El artículo 23.2 CE establece que los ciudadanos tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, de acuerdo con los requisitos que señalen las leyes. Este derecho incluye no solo el acceso, sino también la permanencia en el cargo, lo que se concreta en la facultad de los diputados de constituir y mantenerse en grupos parlamentarios. En el presente caso, la controversia se centra en la baja de los demandantes de su grupo parlamentario y su consecuente adquisición de la condición de diputados no adscritos, según el artículo 24.1 RPA.
B. Incidencia en el derecho de representación y consecuencias prácticas
El TC reconoce que la condición de diputado no adscrito afecta significativamente las posibilidades de actuación de los representantes políticos. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que esta condición no implica per se una violación del artículo 23.2 CE, pero puede generar limitaciones concretas en el ejercicio de las funciones representativas. Los grupos parlamentarios desempeñan un papel vertebrador en el parlamentarismo moderno, tanto en la organización y funcionamiento de las cámaras como en el desempeño de las funciones parlamentarias. La integración en un grupo parlamentario otorga mayores posibilidades de actuación legislativa y de control del gobierno. Por tanto, admite el TC, el pase involuntario a la condición de diputado no adscrito supone una limitación en el núcleo de la función representativa, aunque no se considere sancionatorio.
En este sentido, el TC se alinea con la jurisprudencia previa, reconociendo que los diputados no adscritos ven reducidas sus posibilidades de actuación, tanto en la presentación de iniciativas legislativas y de control del gobierno como en la integración en los órganos de la cámara. En la sentencia STC 9/2012 destacó que la figura del diputado no adscrito suponía una limitación de los derechos del representante político al dejar de ser miembro del grupo parlamentario en el que se integraba.
C. Análisis de la constitucionalidad de los acuerdos impugnados
El TC procede a analizar si los acuerdos impugnados se han adoptado contraviniendo la normativa parlamentaria aplicable. Aquí, el Tribunal evalúa dos aspectos fundamentales:
Acreditación de la baja en el grupo parlamentario: El artículo 24.1 RPA, vigente en el momento de los acuerdos, establecía que un diputado que causara baja en su grupo parlamentario adquiría necesariamente la condición de no adscrito. Sin embargo, no detallaba los procedimientos ni los motivos específicos para dicha baja. La Mesa del Parlamento de Andalucía, en su interpretación, consideró que la baja del partido político implicaba automáticamente la baja del grupo parlamentario, lo cual excede el tenor literal del artículo 24.1 RPA. Esta interpretación, según el TC, innovaba la normativa parlamentaria y confundía la naturaleza distinta entre partidos políticos y grupos parlamentarios.
El TC también subraya que esta traslación de la baja del partido político a la baja del grupo parlamentario implica una confusión entre dos sujetos políticos distintos: el partido político y el grupo parlamentario. Esta confusión es más acusada en casos como el presente, en que todos los diputados habían concurrido en las listas electorales de una misma coalición de partidos, pero el grupo parlamentario resultante era multipartidista. Este razonamiento no puede ser aceptado desde la perspectiva del derecho de representación política, ya que implica desconocer la jurisprudencia constitucional establecida en las SSTC 36/1990 y 10/2013 sobre las diferencias sustanciales entre el partido político y el grupo parlamentario.
Control formal de la decisión de baja: La Mesa del Parlamento argumentó que las cuestiones de competencia y procedimiento para acordar la baja eran ajenas a su conocimiento. Sin embargo, el TC señala que el control requerido no implicaba evaluar la legalidad de fondo de la baja, sino verificar formalmente el cumplimiento del requisito reglamentario de que se había producido dicha baja. Esta falta de verificación formal vulnera el artículo 23.2 CE.
El Tribunal aprecia que el razonamiento de la Mesa, en el sentido de que la acreditación de la baja del partido político implica la baja del grupo parlamentario, no se ajusta a la normativa vigente en el momento de los hechos. Además, la Mesa debió haber verificado formalmente la efectividad de la decisión del grupo parlamentario de cursar la baja de los diputados afectados, tal como se requirió en los acuerdos de 5 y 11 de noviembre de 2020. La acreditación de este extremo es una mera cuestión formal de verificación del cumplimiento del requisito reglamentario de que se había producido la baja, pero en ningún caso un control de legalidad o de fondo sobre la decisión de la baja.
D. Consideraciones sobre la práctica parlamentaria
El TC rechaza la alegación del Parlamento de Andalucía sobre la existencia de un uso parlamentario en la interpretación y aplicación de la normativa vigente. Aunque los usos parlamentarios pueden contribuir a la configuración del ius in officium, no deben contravenir la normativa reglamentaria escrita. Los precedentes aportados no constituyen una pauta reiterada que justifique la decisión adoptada en el presente caso. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que los usos parlamentarios solo pueden contribuir a la configuración del contenido del ius in officium de los representantes parlamentarios en supuestos de ambigüedad o insuficiencia de la norma reglamentaria escrita, siempre que no contravengan lo dispuesto en el reglamento de la cámara correspondiente (STC 38/2022).
En todo caso, explica el TC, los precedentes citados no constituyen una pauta reiterada en supuestos semejantes al presente. De los tres precedentes aportados, dos corresponden a peticiones de baja voluntaria firmadas por el propio diputado afectado, y el tercero, que sí se trata de una expulsión, fue firmado por la totalidad de los diputados integrantes del grupo parlamentario, acreditando así la voluntad del grupo. Por tanto, estos precedentes no pueden justificar la interpretación y aplicación realizada por la Mesa en los acuerdos impugnados.
III. Conclusión
El TC concluye que los acuerdos impugnados vulneraron el derecho de los demandantes a ejercer sus funciones representativas con los requisitos establecidos por las leyes, conforme al artículo 23.2 CE, en relación con el artículo 23.1 CE. La decisión de la Mesa del Parlamento, al considerar que los demandantes adquirían la condición de diputados no adscritos, afectó de manera relevante el núcleo esencial de su función representativa, basándose en una interpretación normativa incorrecta. La sentencia anula los acuerdos impugnados, aunque la medida de restablecimiento no puede extenderse debido a la conclusión de la legislatura autonómica en cuestión.
Este análisis resalta la importancia de una interpretación y aplicación rigurosa de la normativa parlamentaria, así como el respeto a los derechos fundamentales de los representantes políticos. La sentencia del TC subraya la necesidad de un equilibrio entre la autonomía parlamentaria y la protección de los derechos constitucionales, reafirmando el principio de legalidad y la subordinación de la interpretación normativa a los límites establecidos por la Constitución.
En conclusión, esta sentencia establece un importante precedente en la defensa del derecho de representación política de los diputados, subrayando la necesidad de una interpretación rigurosa y respetuosa de la normativa parlamentaria conforme a los derechos fundamentales.
